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食品安全监管与法律规制体系优化探析

发布时间:20190920      作者:消费日报

一、引 言

衣食住行,人之日常所需。食品消费可分为自发消费和引致消费两部分,自发消费一般缺乏弹性,引致消费往往富有弹性。美味、营养和安全是食品产业的三大必备特征,其中安全状况是影响食品消费量的重要因素。近年来病死肉和素食主义,给畜牧产业发展带来不利冲击。农作物残留问题影响种植业的发展,成为消费量低水平徘徊和盈利能力不足的重要原因。食品添加剂、原材料、加工过程不当、产品不合格等安全隐患给食品产业带来一定负面影响。如何加强食品安全监管,提高食品安全水平,是消费领域面临的现实问题。依法治国背景下,食品安全监管必须严格依据《食品安全法》确立的规制体系。现行《食品安全法》为2018年修订版,共10章,154条,2018年修订的食品安全法仅针对“党和国家机构改革”,作了相应修订,而未对食品安全规制体系做实质性修改,未纳入2015年以来的理论和实践探索成果。本文着眼“食品安全法”确立的规制体系,开展理论和实践两个方面的探讨,探索食品安全规制体系优化路径,推动食品安全监管工作的开展。伴随法治理念和规制理论的发展,食品安全监管的市场化、政府主导下的社会化、法治化、信息化和完善检测技术是大势所趋,相应规制体系应不断完善、优化和变革。

二、现行规制体系

(一)理念和战略体系

食品安全监管应当从理念和战略高度着手,提高监管工作的前瞻性、预测性和可行性。《食品安全法》关于食品安全规制理念和战略体系,确立了预防为主、风险管理、全程控制和社会共治等制度,基于全过程管理的监管理念,把预期理论和过程管理纳入食品安全规制体系。

坚持“问题导向”,尚需与“目标导向”相结合,启动战略管理机制,构建现代规制理念。食品安全规制理念有待上升到人类未来发展命运的高度、哲学的认知层面和社会发展趋势研判上来。

(二)责任和监督体系

责任体系包括企业主体责任、政府监管责任、社会组织责任等。《食品安全法》第4条规定了企业主体责任,第7条规定了政府监管责任,第8条规定了食品安全部门的监管责任,第9条规定了社会组织的责任,第61条规定了集中交易场所的责任,第62条规定了网络交易平台的责任。

现行食品安全法明确食品行业协会、消费者协会的职责,而没有赋予其他社会组织义务。如群众自治组织、社会团体、高校、研究机构和其他组织,应该参与食品安全监管的社会共治体系。

(三)执法和保障体系

《食品安全法》第5条,设置了食品安全规制的执法体系。《食品安全法》第8条,规定“县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划,将食品安全工作经费列入本级政府财政预算,加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全工作提供保障”。该规定明确了食品安全监管的保障体系,包括发展规划、资金、能力建设等。

(四)标准和检测体系

食品安全标准和检测体系在食品安全监管中发挥着重要作用。《食品安全法》第3章是关于食品安全标准的规定。第5章设置食品检验制度。食品检验是重要的制度安排,是食品安全的重要保障措施,从产品端着手食品安全问题,具有直观、便捷和说服力强的特点。

实践证明,食品安全问题的发现途径,一是事故暴露,虽然总体数量不多,常常影响较大,直逼食品产业底线。二是抽检发现,已成为发现和防治食品安全隐患的重要途径。三是管理存疑,并经过检测证实。引入生物检测技术,提高对生命科学的认识,提高检测体系的工作绩效,意义重大。

(五)处罚和激励体系

现行《食品安全法》体现了“用重典”的特色,第9章“法律责任”加重食品安全的违法处罚力度,从结果监管修订为风险监管或行为监管。处罚力度加大,表现为罚款额增加、资格罚加重、拘留、刑罚及行刑衔接等制度设定。

激励方面进一步完善,如增加举报有奖的规定等。实行处罚和教育相结合,处罚和激励相结合,处罚与整改情况相结合。处罚与激励并用,从正反两个方面着手构建监管框架,营造食品安全环境,构成食品安全监管的激励体系。

三、规制体系完善的方向

(一)基于社会变迁视角完善规制体系

食品安全规制体系的优化路径来自对社会变迁规律、时代特征的洞察和把握。食品安全规制体系应当适应时代发展要求,顺应时代发展而变革。食品安全监管环境的变迁既是食品安全状况的反映,又是食品安全监管的成果。

一是社会环境变迁。随着社会环境变迁,监管对象发生巨大变化,安全危机是时代特征。食品安全规制体系要适应社会变化,避免规制体系与自然、经济、社会、文化条件的不匹配。食品安全监管从社会变迁上看,经历自然经济、市场经济、社会主义经济和混合经济等形态。不同社会形态下,监管面临挑战不同,经济发展、技术提升、社会结构和文化演化,社会环境不断变迁,群众生活发生新变化,监管需要新模式。

二是规制理念变迁。一方面各种规制理念相互冲突、相互影响和相互验证,另一方面规制理念随长期实践和理论研究成果变迁。食品安全监管工作推动了规制理论的发展,理论和实践的相互作用,促进了新规制理念的诞生。

食品安全规制理念变迁规律,从监管模式上,历经从“行为能力为中心”的行政管理监管,到“食品安全标准为核心”的结果监管,再到信息为载体的风险监管。从监管实践上,经历从信息不对称、机会主义泛滥的市场失灵,到垄断监管寻租的政府失灵,再到有限理性的社会共治失灵的洗礼。

三是监管需求变迁。食品安全监管进入新时代,特别是社会主要矛盾的变化,食品安全监管应聚焦于食品产业发展不平衡、不协调领域。食品产业发展不平衡包括区域不平衡,规模不协调,产业内部发展不平衡及各种衔接问题等。

食品安全既需要政府监管,又需要充分发挥市场作用,更需要社会共治。食品安全监管需求从行政管理需求,转变为法治需求和社会共治的信息需求。随着经济发展,社会需求变化,产业结构调整,监管需求发生变化。

食品安全监管需求的变迁,主要表现为监管领域、监管制度和监管方法的变迁。相应食品安全规制体系应当发生变化,从监管方式、方法到监管领域、产品,从制度到措施,从需求到需求表现形式等。

四是监管供给变迁。监管供给一直由政府提供,监管供给的变迁,首先是社会参与,后来发展为社会共治,进一步发展为信息化、智能化。监管供给迎来多元化、信息化和智能化的新时代,食品安全监管供给将走向专业化、职业化、区域化、法治化、规划和战略管理的新道路。

(二)基于风险视角完善规制体系

科学技术的发展,当今世界已进入风险社会阶段。当食品安全成为社会性风险时,作为行业健康发展的保障,法律规制逐步得到重视。食品安全监管面临风险管理,一方面要全领域、全过程、全方位监管,实现全覆盖,确保食品安全落实到位。另一方面,食品安全监管要根据风险大小,确定监管重点、关键点和基准点。抓住高风险、关键性、影响大的风险管理节点,落实宏观大数据下的微观风险管理策略。

(三)基于法治建设路径完善规制体系

法治建设服务于规制体系完善和落实。食品安全规制体系与法治建设紧密相连,法律是食品安全监管的依据,规制体系依托立法确认、司法保护、执法保障和普法宣传。

立法构建食品安全规制体系,立法建设一方面基于战略管理和顶层设计,构建科学的规制体系;另一方面通过成熟做法法治化工作,及时通过立法确认,推动成熟做法的推广和宣传工作,不断完善食品安全规制体系。

司法是最后的救济途径,用来检验法律执行情况。从司法上,坚持司法独立、自由裁量与陪审员制度相结合,确保食品安全问题的查清,积极推动社会共治,保护社会共治的法律地位,尊重社会共治成果,作为救济途径,维护法律权威和公平公正。

执法是法治的重要体现,是法律实施的主要途径。从执法上完善规制体系,避免权力寻租,预防行政权力的扩张性和制约权力任性。减少执法犯法、用法违法、普法行政化等现象。从普法、用法和守法上,贯彻法治理念。坚持宣传和教育相结合,推动普法工作,提高普法、守法和用法的自觉性,为食品安全规制体系提供群众基础。

(四)基于空间视角完善规制体系

食品安全监管要考虑空间差异,根据区域条件不同,做好监管措施与区域条件的匹配。匹配度高有利于提高监管绩效,提高监管措施的适应性、科学性和可行性。避免监管目标与监管措施的错位,监管措施和监管方法的错位,资金、人员、技术、设施设备的配置错位等。

充分掌握区域环境条件,有利于减少不匹配现象的发生。根据区域条件,匹配适用规制体系的具体制度。根据区域条件和空间特征匹配、选择和采用具体的监管模式,科学合理地适用“以人为主”的检查执法监管、“以技术为主”的抽检和“以信息化为主”的智能化监管等模式。

基于空间视角分析食品安全问题,法律为食品安全监管可提供多种方案。实现区域状况与食品安全规制体系相结合,具体问题具体分析,根据实际情况,采用相应食品安全监管措施。

四、规制体系完善的内容

(一)建立信息管理体系

随着移动互联网的普及,社会进入信息化、智能化时代,2015年以来智慧监管取得一系列成绩和进展,智慧监管工作积累了丰富经验和大量数据,客观需要建立食品安全监管信息管理体系。

构建食品安全信息管理体系,加大信息收集、管理、应用的法律保障,应建立国家统一的智慧监管平台,强化信息共享,交流监管经验,实现全国联网和智能化管理,提升食品安全监管水平。调动食品安全监管人员利用信息化工具的积极性、主动性和能动性,提高规制体系运行质量,降低监管成本,推动监管绩效提升,最大限度地发挥平台绩效。

(二)建设社会共治体系

食品安全法明确了社会共治的规制理念,在日常工作中,食品安全监管部门积极发动社会有关力量,参与食品安全监管工作。但当前社会共治作为政府一项辅助性工具,尚未建成社会共治体系。社会共治制度尚还处在探讨期、论证期和实践起步期。

社会共治体系是一个复杂体系,重点是平台化、职业化和专业化建设。社会共治首先是搭建共治平台,其次是人员保障和激励问题,再次才是专业化、规范化问题。构建共治平台,应当给予资金、技术、设备和人员待遇的保障。

(三)完善责任追究体系

食品安全法设定的责任追究体系,责任追究方式包括约谈、信息公开、派驻人员、诚信档案、追究法律责任等方式。其中法律责任的追究,包括行政处罚、刑事责任等。追责对象包括食品生产经营者、食品安全监管部门、社会组织等。

责任追究体系作为一种施压和处罚方式,重点在于责任追究方式的运用,难点是应当掌握好度。完善施压措施,既要防止处罚不足,食品安全监管力度不够的问题,又要防治施压过大,影响产业发展和陷入监管陷阱,监管失效或难以取得相应绩效。

(四)完善规制激励体系

食品安全规制体系应当重视激励机制建设,既要激励食品生产经营者主动采取相应措施,提高企业履行主体责任的能动性;又要激励食品安全管理的工作人员、专业人士和消费者,积极发挥作用,服务于食品安全监管事业,提高监管绩效。

完善规制激励体系,新增激励措施。一是应当加大宣传、培训和教育力度。宣传、培训和教育有利于提高食品安全知识,夯实食品安全基础。在工作中,既要发挥企业主体责任,提高其积极性、主动性和创造性,挖掘责任主体的能动性,又要提高消费者安全意识和筛选能力,培育消费者“用脚投票”的市场环境。

二是规模化和品牌建设。引导、支持企业实现专业化、产业集群和规模化发展,重点打造优势品牌。食品安全监管的难点在于规模小、数量多,企业社会责任感低的部分非品牌企业。提高食品安全监管绩效的关键在品牌塑造,改变食品产业现状,引导小作坊、小摊贩和小餐饮等走规模化、品牌化、连锁化和供应链衔接的道路。

三是项目资助。设立科研、创新、品质展示、品牌塑造等项目,支持企业确立提高食品安全保障水平的项目,如评比、展示、宣传,让食品产业不断精细化、精美化、安全化。

四是信息发布和共享。在提供信息、公开信息基础上,重点聚焦发现信息、共享信息,让信息成为食品安全监管的主导。为消费者提供信息,提供担保,提供咨询,提高消费者维权能力。

(五)建立规制创新体系

食品安全规制体系的完善路径离不开创新体系,食品安全监管实践形成了一系列新经验、新做法和新措施。监管措施包括网格化监管、属地化管理、智能化、信息化、追溯体系等。监管模式从群众参与共治到多元主体合作共治等。

随着食品安全监管实践的深入,实践先行,激发理论创新。如“成熟做法”制度化,经验提升理论化,为完善食品安全规制体系完善,新规制制度设立,提供了契机。

(六)完善规制保障体系

一是资金问题。财政预算必须提供基础性资金保障,包括人员工资、工作条件、各类培训和教育等。激励性资金保障可以多渠道筹集。食品安全监管资金保障方式可以通过预算、管理费、罚款、没收、寻租显化、行政合同等解决。

二是人员问题。提高人员素质,保障人员数量,激励工作能动性,充分发挥相关人员的积极性、主动性和创造性。当前存在部分监管人员安于现在,不主动学习,不积极改善工作绩效,“等、靠、要”思想严重。进行人事制度改革,实现德、勤、绩、能、廉和岗位匹配。

三是监管条件建设。工作条件配置要齐备,包括办公条件、车辆、检查设备、执法设备等。工作条件要实现上级配置,地方负责、自身优先改善工作条件的原则,多渠道改善。

(七)优化风险监控体系

风险监控体系应该实现全覆盖监管,重点领域加大风险管理力度,如高端产品、大宗产品、特殊产品和其他高风险产品等。在高端产品领域,大力发展绿色、无公害、认证产品,起到示范、推广、积聚效应,大力提高食品安全保障水平。关于大宗产品交易,应加大从严规范力度,特别是批发市场、大型产业园、大型餐饮场所等。关于特殊产品管理,如婴幼儿用品、保健产品、老年食品等,应具有风险意识,加大监控体系建设。针对民生领域,如“小作坊、小摊贩、小餐饮”等,应规范与培训相结合,完善监控体系和服务体系。

(八)完善流程管理体系

监管流程是关键问题,包括领导重视度、工作衔接度、协调和细节处理能力等。食品安全监管绩效来自流程管理的简明、顺畅和通达。特别是关键环节管控和监管的无缝覆盖。关注食品安全监管的执法细节,提高监管绩效,让规制体系落实到实处。

一是日常检查。日常检查是基础,是食品安全的挡水堰,应当真正落实检查任务,发现问题,找到隐患,纠正错误,进行整改。日常检查应当规范化、制度化和模式化,并不断创新,形成新的模式,应对被检查者的“反监管措施”。

二是食品抽检。抽检是发现问题的重要途径,且证据确凿,处理有据。抽检结果的运用是关键环节,增大抽检工作的监管力度,确保不合格产品得到应有处罚,防治抽检寻租。

三是事故处理。食品安全事故应当引起重视、转化为监管动力,作为提高监管能力的契机。事故处理的重要性不言而喻,一是用于防事故,避免事故发生,提前介入,减少损失。二是利用好“事故处理”,做好宣传、科普、示范和警示教育。

四是违法处罚。食品安全问题应当严格监管,违法必究。违法处罚作为指向标作用,要严格处罚程序、匹配处罚措施、发挥处罚效应,起到处罚示范的作用。食品违法处罚要公开、公正、公平,要起到应有的警示、示范和遏制作用。

五是安全标准及识别。安全标准要明确,要让生产经营者牢记,消费者掌握,执法者熟谙,用标准管理,通过识别标准,凸显产品标准化水平和可识别特性,用执法遏制和公开曝光,提升食品安全监管效果。

五、食品安全监管与规制体系展望

(一)监管和规制新理念

提高食品安全监管绩效,从深层次上着手,应更新规制理念,完善法律规制体系,基于战略管理和预期管理,提升食品安全规制体系的可实施性、可执行性和可操作性。

以新的战略和理念着手,完善食品安全规制体系,为解决食品安全问题提供新思路。食品安全规制问题,应纳入健康中国战略和食品安全战略,用发展的眼光,顺应时代特征。

基于变革的思想,紧跟时代步伐,把握时代特征,遵循时代变迁规律。引入风险理念,做好风险管控,既要防“灰犀牛”现象,又要防“黑天鹅”事件。充分重视法治价值,用规制制度固定监管过程。基于空间视角,尊重区域差异和个性化因素的价值。

既要坚持问题导向,着眼当前困难,解决面临的实际问题,根据实际采取针对性监管措施。又要坚持顶层设计和成熟做法法治化,完善食品安全规制理念和战略考量,实现食品安全规制理念现代化。

组建新的规制制度集合。集成各种规制制度,形成措施集合,监管联合执法,挖掘规制体系新动能。集成是重要的创新,是新动能。充分发挥各种规制方法、规制制度和规制措施的效果,通过集成化的监管,提高监管绩效,推动监管工作的发展,让监管更加有依据、有力量、有空间、有效果。如集成追溯体系、信息化和智能化、大数据技术、社会共治体系、新检测体系等为一体;完善行刑衔接机制,完善信息公开和诚信体系建设等专项服务。 (二)强化制度建设,完善现有规制体系

一是职业化社会共治体系的构建。《食品安全法》确立了社会共治制度,但未规定实施路径,缺乏可操作性。当前,社会共治作为政府监管的辅助手段,应转变为构建社会共治平台,开辟社会共治专业化、职业化、信息化道路。

搭建社会共治平台,着眼食品安全监管能力建设,研究监管绩效提升途径,提高监管的针对性、可操作性和可行性。社会共治的建设路径是立法先行,司法引导,执法保障,普法、用法和守法相结合。

二是信息化追溯体系的搭建。追溯制度的设定,理念先进,方法科学,但受资金、技术、成本等多方面的约束,当前尚处于探索阶段。信息化追溯体系应落实“交易实名制”,以大数据技术为基础,物联网为抓手,以物流为依据,以消费者确认为验证,构建统一的信息化追溯体系。智慧监管系统是时代发展的表征,监管工作的客观需要,必须加大投入,不断完善工作机制,取得工作实效。提高监管绩效,实现信息化、智能化为基础的智慧监管系统。

三是技术化风险管理体系的创建。食品安全监管应提高食品安全监管技术含量,完善风险管理的技术化解决方案。根据风险评价选择确定监管方案,构建大数据支持的风险分析、反馈和验证机制,做好风险预测和应急方案,建立风险预测和应急管理体系。

四是标准化检测体系的改建。食品安全监测成本高,监测过程复杂,检查结果与取样关系密切。食品安全检测应走标准化道路,采用标准化的检测内容、检测方法、工作流程、反馈机制,获得相对一致的结果。

食品安全与进出口关系密切,应加大食品安全监测在进口方面的管理,把好食品安全的国门。在开放市场条件下,科技进步与进出口食品的安全问题更加突出,关注转基因食品、隐性生物危害、人类群体体质特征、免疫和解毒功能差异问题等。 (三)从食品安全监管到治理体系现代化

构建现代化治理体系。食品安全监管问题,制度上在于完善法律规制体系,包括以信息化、智能化为特征的智慧规制体系;以专业化、职业化和平台化为特征的社会共治体系;以市场决定性、政府主导性和社会共治格局为特征的社会治理体系现代化。

现代化治理体系依靠信息化和智能化的大数据技术,构建智慧监管平台,提高信息的现势性、实时性和实现快速反应,挖掘信息价值,做到及时决策、落实和取得绩效。

2018年党和国家机构改革,组建国家市场监管总局,食品按品种、全过程、社会化、信息化和智能化监管成为发展趋势,食品安全监管进入新阶段、面临管理新格局、形成监管新体制的关键时期。 (高科 孙承运)

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